Ympäristölupahakemukset kaivosalalla

Teknisen suunnittelun ja lupahakemuksen suhde

Kaivoshankkeissa pyritään usein käynnistämään ympäristövaikutusten arviointi (YVA) ja ympäristölupaprosessi varhaisessa vaiheessa. Osittain tämä johtuu halusta varmistaa ympäristöriskien riittävän varhainen huomioiminen, mutta myös pelko hitaasta lupaprosessista ja valitusvaiheista voi ajaa toimijoita aloittamaan YVA- tai lupaprosessin jopa liian aikaisin. Mikäli hankkeen toteuttamistavan suunnitelmat eivät ole riittävän kypsiä, ympäristövaikutusten ja jäännösriskien arvioinnille ei ole riittävää pohjaa.

Varhaisessa hankevaiheessa tulee aloittaa taustatyöt, kuten perustilatiedon kokoaminen, toiminta-alueen hydrogeologiset eli pohjaveden liikkeitä selvittävät tutkimukset ja jätekarakterisoinnit. Myös ympäristöriskien ja sosiaalisten riskien tunnistaminen tulee aloittaa mahdollisimman varhain, sillä ns. alkuperäisriskien kuvaukset ovat tärkeää lähtötietoa tekniselle suunnittelulle. Kovin varhaisessa hankevaiheessa ei voida kuitenkaan arvioida esimerkiksi kaivannaisjätealueiden suotoveden määrää ja laatua, sillä tämä arvio edellyttää jätteen kemiallisen pitkäaikaistestauksen lisäksi myös tietoja jätealueen rakenteista, mittasuhteista ja täyttötavasta – toisin sanoen läjityssuunnitelmista.

Kaivoshankkeissa ympäristövaikutuksia ja -riskejä ei arvioida pelkästään YVAn tai luvituksen näkökulmasta vaan myös teknisten suunnitelmien toteuttamisen näkökulmasta. On kaivoshankkeeseen ryhtyvän toimijan etu, että laadittujen teknisten suunnitelmien ja niihin varattujen investointien avulla saadaan ympäristövaikutukset ja -riskit minimoitua. Ympäristövaikutusten ja -riskien arvioinneilla minimoidaan siis myös investointiriskejä. Jos hankkeessa tehtäisiin ympäristötyötä vain ympäristöluvan saamiseksi, ympäristötyö irtaantuisi helposti irralliseksi työnsaraksi. Kun ensisijaisena tavoitteena on ympäristövaikutusten ja -riskien hallinta, pystytään tuottamaan eheitä kokonaisuuksia teknisistä suunnitelmista ja suunnitellun toiminnan ympäristövaikutuksista. Tämä lähestymistapa tuottaa pohjan hyvälle ympäristölupahakemukselle.

Kaivoshankkeen suunnittelukokonaisuuden hallinta on aina haasteellista: satojen erilaisten tehtäväkokonaisuuksien on valmistuttava oikea-aikaisesti toisiinsa nähden, jotta kussakin työvaiheessa on käytettävissä asianmukaiset lähtötiedot. Suunnitelmia, taustaselvityksiä ja arviointeja on tilattava suurelta määrältä pitkälle erikoistuneita asiantuntijoita ja on pystyttävä yhdistämään heidän tehtävänsä ja tietotarpeensa toimiviksi työjatkumoiksi. Myös ympäristöarvioinnit koostuvat pitkistä sarjoista peräkkäisiä kokeita, laskelmia ja malleja, mikä tekee ympäristöarviointien työjatkumoista pitkäkestoisia. Ympäristölupahakemuksen kannalta on tärkeää, että tiedon tuotanto ja tietotarpeet suunnittelun ja vaikutusarvioinnin työketjuissa kohtaavat oikea-aikaisesti. Työvaiheiden solmukohtien puutteellinen tavoitemäärittely tai tehtävien väärä ajoittuminen toisiinsa nähden voivat johtaa tilanteeseen, jossa lupahakemuksen lähtöaineisto jää puutteelliseksi, vaikka aineistoa olisi tuotettu määrällisesti paljon.

Ympäristölupahakemusta varten kaivosalueen suunnitelmien kokonaisuus on pystyttävä lukitsemaan, vaikka suunnittelu jatkuu lupaprosessien ollessa yhä meneillään. Suunnittelun pitäisi kuitenkin olla tässä vaiheessa lähinnä investointipäätöstä ja rakennusvaihetta tukevaa tarkentamista, kuten tarkempia laitemäärittelyjä, yksityiskohtaisempia rakenteiden, rakennusten ja järjestelmien suunnittelua tai muuta suunnittelua, jolla tarkennetaan rakentamisen kustannusarviointeja. Jos lupahakemuksen valmistelun aikana tai lupaprosessin ollessa käynnissä ryhdytään muuttamaan merkittävästi arviointiketjun syötteenä toimineita suunnitelmia, jollaisia ovat erityisesti kaivannaisjätteiden läjitykseen ja vesien hallintaan liittyvien rakenteiden suunnitelmat, voidaan päätyä tilanteeseen, jossa luvitettavat hankesuunnitelmat ja ympäristöarviot ovat eri paria. Tällöin ympäristöarvioilla on vain vähäistä käyttöarvoa luvituksessa, tai lupahakemukseen jää vähintäänkin epäjohdonmukaisuuksia. Vaikeudet suunnitelmakokonaisuuden lukitsemisessa liittyvät usein liian aikaiseen luvittamiseen suhteessa hankesuunnitteluun ja kannattavuusarviointivaiheisiin.

Lupahakemuksen laatijan rooli

Lupahakemuksen laatii yleensä hakijan valitsema konsultti. Lupahakemuksen laatijan rooli voi kaivoshankkeissa olla suppeampi tai laajempi, ja jokaisen toimeksiannon laajuus sovitaan erikseen. Joissakin tapauksissa konsultin toimeksianto käsittää pelkästään lupahakemuksen laatimisen, kun taas joissakin tapauksissa lupahakemusta laativan konsulttiyrityksen eri asiantuntijaryhmät voivat osallistua myös suunnittelun ja vaikutusarvioinnin tehtäviin.

Lupahakemusvaiheeseen tultaessa kaivoshankkeen suunnittelu- ja selvitystöissä on yleensä työskennellyt jo monia eri organisaatioita ja sadat asiantuntijat ovat voineet tuottaa hanketta koskevaa tietoa. Lupahakemuksen laatija tekee yhteenvedon eri tahojen tuottamista suunnitelmista, perustilaselvityksistä ja vaikutusarvioista. Lupahakemuksen laadinta ei siis ole suunnittelua eikä arviointia: lupahakemus on tehdyn työn raportointialusta.

Lupahakemuksen laatijan on hyvä esittää lupahakemuksessa huomionsa lähtötietoihin liittyvistä epävarmuuksista. Vastaavasti epävarmuuksien käsittelyä on syytä edellyttää myös lupahakemuksen syötetietoina tai liitteinä käytettäviltä raporteilta. Lupahakemuksen laatijan tulee tuoda aktiivisesti esille lainsäädännön vaatimuksia sekä avata hankkeen muille osapuolille, millä tavalla ja miksi erilaisia tietoja lupahakemukseen tarvitaan. Kun oleelliset tekijät on tuotu lupahakemusta valmisteltaessa huomioon, hakemuksesta saadaan täydellisempi. Kun lupahakemus on lopulta laadittu, päätöksen lupahakemuksen jättämisestä tekee hankeyhtiö.

Pienistä ja suurista vaikutuksista

Kaivoshankkeet herättävät sidosryhmissä aina paljon keskustelua, ja joskus kysytään, miksi hankkeiden vaikutukset on lupahakemuksissa arvioitu pieniksi – voiko asia oikeasti olla näin? Vastaus on yksinkertainen: jos hankkeen vaikutukset ovat suuria, hanke on palautettava takaisin suunnitteluun eikä vietävä ympäristölupaprosessiin. Tällöin toteuttamistapaa on harkittava uudelleen ja vaikutusten hallintakeinoja lisättävä. Vaihtoehtoisesti voidaan todeta, ettei hankkeen ympäristövaikutuksia pystytä hallitsemaan riittävästi kustannusten kasvamatta kohtuuttomiksi. Tällöin hankeyhtiön on harkittava, kannattaako ympäristölupaprosessiin lähteä ollenkaan hankkeen toteutuskelpoisuuteen liittyvien haasteiden takia.

Hyvä ympäristö- ja vesitalouslupahakemus

Ympäristö- ja vesitalouslupahakemus ei ole lupahakemuksen laatijan mielipidekirjoitus vaan kooste käytettävissä olevasta tiedosta hankkeen toteuttamistavan suunnitelmista ja näin toteutetun hankkeen vaikutuksista. Myöskään lupapäätös ei ole viranomaisen mielipide hankkeesta. Lupaprosessissa selvitetään, täyttyvätkö lainsäädännössä määritellyt luvan myöntämisedellytykset. Lupahakemuksessa on siis oltava tietoa sellaisessa laajuudessa, että myöntämisedellytysten täyttyminen tai puuttuminen voidaan todeta. Lupahakemukseen tarvittavien tietojen laajuus voi vaihdella hankekohtaisesti esimerkiksi alueen erityispiirteiden vuoksi.

Lupaa ei haeta hankkeelle vaan hankkeen toteuttamistavan suunnitelmille. Hankkeen teknisen suunnittelun ja vaikutusarvioinnin on toimittava aidosti yhteistyössä, jotta hankkeen toteuttamistavan suunnitelma on nk. lupakelpoinen. Lupahakemus on raportointialusta, jolla tietoa voidaan jäsentää ja selkeyttää. Hyvän lupahakemuksen edellytykset rakennetaan kuitenkin suunnittelu- ja arviointityön vuorovaikutuksessa. Ympäristölupa ei myöskään tuota hankkeelle lisäarvoa, jos se ei perustu taloudellisesti toteuttamiskelpoisiin suunnitelmiin, sillä lupaa joudutaan hakemaan uudelleen suunnitelmien muuttuessa merkittävästi.