Ympäristövaikutusten arviointimenettely sujuvaksi – viisi vinkkiä ennakkoneuvotteluun

Merkittävien investointihankkeiden ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen oli yksi edelliseen hallitusohjelmaan kirjatuista tavoitteista. Tavoitteen saavuttamiseksi on sovittu pelisäännöt niin sanotun ennakkoneuvottelun tai ennakkotapaamisen toteuttamisesta. Ennakkoneuvottelu on hankkeesta vastaavan ja viranomaisten välinen tiedonvaihto- ja neuvontatilaisuus. Ennakkoneuvottelun ajankohta ja sinne kutsuttavien tahojen kokoonpano vaihtelee hankkeen luonteesta riippuen. Neuvotteluja voidaan järjestää useampikin, esimerkiksi YVA-arviointiohjelman valmistelun, selostuksen luonnosvaiheen ja lupahakemusluonnoksen valmistumisen yhteydessä. Neuvottelua johtaa ELY-keskus tai aluehallintovirasto yhdessä hankkeesta vastaavan kanssa, ja sinne on hyvä kutsua kaikki hankkeen kannalta keskeiset viranomaiset. Muita asianosaisia, kuten kansalaisia ja järjestöjä kuullaan hankkeen myöhemmissä vaiheissa.

Ennakkoneuvottelun käytännön toteuttamisesta ei kuitenkaan ole yksiselitteisiä ohjeita ja lainsäädäntö antaa melko vapaat kädet sen järjestämiseksi, mikä tukee hyvin norminpurkutalkoiden periaatteita. Ympäristömenettelyistä säädetyt lait edellyttävät kuitenkin hanketta suunnittelevalta taholta riittävää asiantuntemusta niin teknisiin kuin menettelyllisiin seikkoihin liittyen ja sen vuoksi kokeneen konsultin apu on usein tarpeen. AFRYllä ennakkoneuvottelut ovat lähtökohtaisesti aina olleet osa YVA- ja lupamenettelyitä ja niillä on taattu laadukkaat hankemenettelyt ja sujuva viranomaisyhteistyö. Jotta ennakkoneuvottelu palvelisi hankkeen jatkovaiheita parhaalla mahdollisella tavalla, tiettyjä hyviksi havaittuja periaatteita on hyvä noudattaa.

1. Harkitse, onko ennakkoneuvottelu tarpeen

Ennakkoneuvottelu ei välttämättä ole tarpeen silloin, kun hankkeesta vastaavalla on kokemusta vastaavista hankkeista ja aikaisemmista arviointi- ja luvitusmenettelyistä. Sen sijaan ennakkoneuvottelun tarve korostuu, jos kyse on uudesta ja/tai monitahoisesta hanketyypistä, mittakaavaltaan merkittävästä hankkeesta tai jos hanketta suunnitellaan ympäristöltään erityisen herkälle alueelle.

Hanketta suunnittelevan on siis harkittava, onko hanke sen luonteinen, että ennakkoneuvottelu tarvitaan. Vaikka hanke tuntuisi alkuvaiheessa vaikutuksiltaan vähäiseltä ja helposti hallittavalta, saattaa matkan varrella ilmetä yllättäviä suunnitteluhaasteita, viranomaisvaatimuksia tai sidosryhmien vastustusta, mistä olisi voitu saada viitteitä ennakkoneuvottelussa ja näin varautua haasteisiin ajoissa. Ennakkoneuvottelu on usein tarpeen, jos hankkeessa käytettävä tekniikka on uutta Suomessa, hankkeeseen liittyy uutta lainsäädäntöä, hankealueella on valmiiksi intressiristiriitoja liittyen esim. maankäyttöön tai jos hankealueen ympäristössä on herkkiä kohteita, kuten pohjavesialueita, Natura-alueita, kouluja tai päiväkoteja.

2. Määrittele neuvottelun tavoitteet

Ennakkoneuvottelulla pyritään hallitsemaan vaadittavien ympäristövaikutus- ja lupamenettelyiden kokonaisuutta, edistämään viranomaisten välistä tiedonvaihtoa, sujuvoittamaan menettelyjen toteutusta sekä vähentämään siten kustannuksia, tinkimättä ympäristönsuojelun tasosta ja eri osapuolten osallistumisoikeuksista. Ennakkoneuvottelumenettelyssä ei ratkaista hankkeen vaatimien menettelyiden yksityiskohtia, vaan pyritään sopimaan yhdessä tarvittavista erillisselvityksistä, vaikutusarvioinnin riittävyydestä ja myöhempien vaiheiden luvituskokonaisuuksista sekä eri menettelyiden keskinäisistä suhteista. Parhaimmillaan neuvottelu parantaa lupa-asiakirjojen laatua, nopeuttaa lupakäsittelyä sekä lisää kolmansien osapuolien (mm. kansalaiset ja ympäristöjärjestöt) tiedonsaantia hankkeen kokonaisvaikutuksista. Näin voidaan välttää epätietoisuudesta johtuvat ns. turhat valitukset lupamenettelyiden yhteydessä.

Ennen ennakkoneuvottelun järjestämistä on siis syytä selventää, mitä ennakkoneuvottelu merkitsee juuri teidän hankkeenne kannalta ja mitkä ovat sen tavoitteet. Tavoitellaanko neuvottelun tuloksena kattavaa konkreettista tietopakettia erillisselvitysten tarpeesta ja myöhemmistä lupatarpeista vai halutaanko pääasiassa tavata viranomaisia ja kuulla heidän alustavia näkemyksiään hankkeesta?

3. Huomioi kaikki hankkeen vaatimat menettelyt ja luvat

Ennakkoneuvotteluja voidaan järjestää sekä YVA-menettelyn että luvitusmenettelyiden yhteydessä. Muita mahdollisia menettelyitä ovat asemakaava, suunnittelutarveratkaisu, rakennus- ja toimenpideluvat, kemikaaliturvallisuuslain mukainen lupa, kaivoslupa tai toimintaa koskevan erityislainsäädännön mukainen lupa, kuten lääkelain mukainen lupa lääketehtaalle, kasvinsuojelulain mukainen lupa aineiden testaamislaitokselle, lannoitevalmistelain mukainen laitoshyväksyntä lannoitteiden valmistukselle tai elintarvikelain mukainen elintarvikehuoneiston hyväksymispäätös.

Hankkeen vaatimat menettelyt on syytä selvittää heti hankkeen suunnittelun alkuvaiheessa, jolloin ennakkoneuvotteluun voidaan kutsua kaikki keskeisimmät viranomaiset ja edistää näin sekä viranomaisten ja hankkeesta vastaavan välistä että viranomaisten keskinäistä tiedonvaihtoa.

4. Suunnittele sisältö huolella

Ennakkoneuvotteluun tulee valmistautua huolella ja hankkeen suunnittelun tulee olla riittävällä tasolla, jotta neuvottelusta on aitoa hyötyä, eikä se käänny itseään vastaan ja aiheuta epätietoisuutta viranomaisten keskuudessa. Vaikka ennakkoneuvottelu järjestettäisiin jo hankkeen ollessa alkutekijöissään, on syytä valmistautua esittelemään hankkeen tekniset perusratkaisut sekä YVA-ohjelman keskeinen sisältö. Viranomaisten tulee saada riittävät tiedot hankkeesta, jotta he voivat ottaa kantaa esim. tarvittaviin selvityksiin ja lupatarpeisiin.

Paras hyöty ennakkoneuvottelusta saadaan irti lähettämällä riittävät aineistot hyvissä ajoin etukäteen osallistujille. On myös syytä huomioida, että YVA-menettelyyn liittyvän ennakkoneuvottelun muistio on julkinen asiakirja, kun taas luvitusprosesseihin liittyvien ennakkoneuvottelujen muistiot eivät lähtökohtaisesti ole julkisia. YVA-menettelyn ennakkoneuvottelujen asiasisältö tulee siten suunnitella huolella, ja välttää käsittelemästä vain viranomaiskäyttöön tarkoitettuja tietoja.

5. Keskity viranomaisneuvonnan piiriin kuuluviin asioihin

Ennakkoneuvonta on parhaimmillaan monipuolista vuorovaikutusta, jossa tietoa siirtyy hanketta suunnittelevalta taholta viranomaiselle ja toisinpäin sekä viranomaisten välillä. Viranomaisella on neuvontavelvollisuus, mutta on otettava huomioon, että hankkeen toteuttajan tulee hankkia tarvittava asiantuntemus joko omasta takaa tai käyttämällä konsulttia. Siksi viranomaiset yleensä välttävät neuvomasta asioita, joiden ne katsovat kuuluvan hakijalle tai suunnittelukonsultille. Viranomaiset katsovat erityisen vältettäväksi sellaista konsultin rooliin kuuluvaa neuvontaa, joka voidaan tulkita ainoastaan kyseisen hankkeen edistämiseksi.

Siksi ennakkoneuvottelussa on syytä keskittyä erityisesti seuraaviin aiheisiin:

• Hankkeen tekniset perusratkaisut
• Kaavatilanne suhteessa suunniteltuun toimintaan
• Tiedot ympäristön nykytilasta
• Tarvittavien uusien selvitysten kartoittaminen ja ajoittaminen (mm. Natura-arvioinnit)
• Toimialan BAT- ja BREF-lainsäädäntö
• Hankkeen aikataulutus (hankkeesta vastaavan ja viranomaisen näkemykset)
• Eri viranomaisten vastuualueet (mm. eri lakien samanaikaisen soveltamisen välttäminen)
• Viestinnän ja vuorovaikutuksen koordinointi (kuulemiset, yleisötilaisuudet)
• Prosessin hallinnan keinot ja sitoutuminen menettelyn tehokkaaseen ja laadukkaaseen läpiviemiseen

Ennakkoneuvottelumenettely perustuu alun perin hallintolakiin (434/2003), jonka ydintavoitteisiin kuuluu hyvän hallinnon ja hallinnon palvelujen laadun edistäminen. Vuodesta 2017 lähtien ennakkoneuvottelu on ollut kirjattuna lakiin ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (ns. YVA-laki, 252/2017) sekä valtioneuvoston asetukseen ympäristönsuojelusta (713/2014, 24.8.2017/584). Ennakkoneuvottelumenettelyn kehittäminen voidaan nähdä myös askeleena kohti yhdennettyä tai koordinoitua lupajärjestelmää eli niin sanottua yhden luukun periaatetta.

Ympäristövaikutusten arviointiraporttien ja ympäristö- sekä vesilupahakemusten laadinta on AFRYn ympäristöasiantuntijoiden ydinosaamista. Suomessa AFRYllä on yli 60 ympäristöasiantuntijaa, jotka edustavat kaikkia ympäristövaikutusten arvioinnissa käsiteltäviä osa-alueita luonnontieteistä sosiologiaan ja teollisuuden päästöihin. YVA- ja lupaprosessien läpiviennin lisäksi AFRYllä on erinomaiset edellytykset toteuttaa tarvittaessa palveluita viranomais- ja sidosryhmäyhteistyön toteuttamiseksi, jotta hanke voi edetä suunnitelmien mukaan ja se saavuttaa viranomaisten ja sidosryhmien hyväksynnän.

Lähteet

• Ympäristönsuojelulaki (527/2014) ja asetus (713/2014).
• Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminta. Ympäristölupamenettelyn sujuvoittaminen. Lupamenettelyn vaiheistuksen ja toimintamallien kehittäminen.
• Ympäristöministeriö 2015a. Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen. Arvio toteuttamisvaihtoehdoista. Ympäristömenettelyjen arviointiryhmä Ympäristöministeriön raportteja 13/2015.
• Ympäristöministeriö 2015b. Ennakkoneuvottelusta suurissa ympäristönkäyttöhankkeissa. Taustaselvitys ympäristöministeriölle. 27.2.2015. Pölönen, I.
• Ympäristöministeriö 2014a. Ennakkoneuvottelut lupa-asioissa - toimintamalleja; käyttöönoton perusperiaatteet.
• Ympäristöministeriö 2014b. Ennakkoneuvottelumenettely ja muu yhteydenpito; aluefoorumeiden ryhmätöiden kooste. 17.6.2014. Rönn, R.

Kirjoittaja työskentelee johtavana asiantuntijana AFRYllä. Hänellä on vankka kokemus ympäristö- ja vesilainsäädännön soveltamisesta liittyen infra-, teollisuus-, biotalous- ja energia-alan ympäristövaikutusten arviointeihin ja lupahakemuksiin.